Os Convênios são acordos multilaterais entre estados. Eles possuem a finalidade de criar, transferir, modificar, ou extinguir direitos e obrigações relativas ao ICMS. O entendimento geral é que eles podem existir em duas formas: Autorizativos ou Impositivos.

Roque Carrazza esclarece que os Convênios Impositivos são aqueles pelos quais os Estados e o Distrito Federal são obrigados a adotar, em seus territórios, o benefício fiscal neles previsto. Distinguem-se dos autorizativos que, como o próprio nome revela, limitam-se a facultar a unidade federativa a instituir o benefício fiscal neles previsto.

Os Estados, sentindo-se prejudicados com relação à restrição de sua autonomia, iniciaram uma tentativa de reavê-la. Para isso, buscaram enfraquecer o mecanismo que os prejudicou: os Convênios.

Sabendo que invalidá-los não seria possível, passaram a defender que a sua natureza seria apenas autorizativa. Assim, poderiam instituir o benefício previsto nos convênios apenas quando desejassem, alcançando a liberdade que almejavam. É possível observar esta movimentação dos Estados nas decisões proferidas pelo STF.

O Recurso Extraordinário nº 96.545 teve como fulcro a  revogação de isenção por meio de Decreto Estadual. A empresa recorreu à declaração de inconstitucionalidade deste decreto. Pelo seu entendimento, houve desrespeito a preceito constitucional, bem como à lei complementar, que determina a necessidade de Convênio para revogar benefício fiscal. 

Sustenta, o Estado recorrido, que a redação do art. 1º da LC 24/75 permite que os Convênios se auto-intitulem Autorizativos, uma vez que dispõe que as isenções serão “concedidas ou revogadas nos termos de Convênios”.

O Ministro Moreira Alves considerou não ser admitida a distinção entre Convênios Autorizativos e Impositivos. Pelo seu entendimento, o art. 1º da LC 24/75 não autoriza os Estados a disporem como quiserem ou o que quiserem sobre benefícios fiscais. Ademais, verificou que a impossibilidade de existência de Convênios Autorizativos decorre da Constituição, que, ao prever a necessidade de Convênios, pretendeu reduzir a competência dos Estados. Assim, o Ministro julgou inconstitucional o decreto que revogou unilateralmente a isenção, por considerar obrigatória a elaboração de Convênios, tanto para conceder quanto para revogar benefícios fiscais.

O grande desafio, diz respeito a como será mantida a eficácia desse instrumento com o advento da reforma tributária. A ideia de unanimidade é um tanto utópica; note-se, por exemplo, o que ocorre na comunidade europeia, onde estados-membro têm que alcançar posição unânime, quer se trate de uma mudança tributária (essa regra não se aplica ao parlamento europeu), econômica, ou até, e primordialmente, para a aceitação de novos estados-membros. Tudo é muito lento e pode se perder o “tempo” de oportunidade e até mesmo de se proteger de algum risco.

A reforma tributária pode mudar esse cenário.

Texto por: Itamar Coelho
Editado por: Luiza Guimarães